La Commission d'accès aux documents administratifs a examiné au cours de sa séance du 7 mai 2025 votre demande de conseil relative au caractère communicable des rapports d’inspection rédigés dans le cadre des contrôles des établissements et services sociaux et médico-sociaux, réalisés en application du IV de l’article L313-13 du code de l'action sociale et des familles.

La commission observe que votre demande de conseil porte sur le moment auquel ces rapports d'inspection établis par vos services perdent leur caractère préparatoire, au sens de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration qui dispose que « Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration ». La commission vous rappelle que les documents préparatoires à une décision administrative sont ainsi en principe exclus provisoirement du droit d'accès défini par le livre III du code des relations entre le public et l'administration aussi longtemps que cette décision n’est pas intervenue ou que l'administration n'y a pas manifestement renoncé, à l'expiration d'un délai raisonnable.

Sur ce point, la commission vous précise qu’elle a fait évoluer sa doctrine dans un conseil de partie II du 7 janvier 2021 n°20204967. Elle estime désormais qu'en matière de police administrative, le caractère préparatoire d'un rapport d'inspection s'apprécie, lorsqu'il appelle une action de l'administration, au regard de la décision par laquelle l'administration choisit d'engager une procédure coercitive à l'encontre de la personne contrôlée, procédure qui matérialise une décision administrative faisant grief, et non plus à l'issue de la procédure ouverte par cette décision.

La commission relève à cet égard que l'article L313-14 du code de l'action sociale et des familles prévoit que : « I. Lorsque les conditions d'installation, d'organisation ou de fonctionnement de l'établissement, du service ou du lieu de vie et d'accueil méconnaissent les dispositions du présent code ou présentent des risques susceptibles d'affecter la prise en charge des personnes accueillies ou accompagnées ou le respect de leurs droits, l'autorité compétente en vertu de l'article L. 313-13 peut enjoindre au gestionnaire d'y remédier, dans un délai qu'elle fixe. Ce délai doit être raisonnable et adapté à l'objectif recherché. (...) / II. S’il n'a pas été satisfait à l'injonction dans le délai fixé et tant qu'il n'est pas remédié aux risques ou aux manquements en cause, l'autorité compétente peut prononcer, à l'encontre de la personne physique ou morale gestionnaire de l'établissement, du service ou du lieu de vie et d'accueil, une astreinte journalière et l'interdiction de gérer toute nouvelle autorisation relevant de ladite autorité. (...) / III. Une sanction financière peut en outre être prononcée en cas de méconnaissance des dispositions du présent code. (...) / V. S’il n'est pas satisfait à l'injonction dans le délai fixé, l'autorité compétente peut alternativement ou consécutivement à l'application des II, III et IV précédents désigner un administrateur provisoire pour une durée qui ne peut être supérieure à six mois, renouvelable une fois. Celui-ci accomplit, au nom de l'autorité compétente et pour le compte du gestionnaire, les actes d'administration urgents ou nécessaires pour mettre fin aux difficultés constatées ».

La commission comprend par ailleurs des termes de votre demande et de l’instruction ministérielle n° DGCS/SD4C/2022/240 du 7 décembre 2022 que, postérieurement à une visite de contrôle, un rapport et un plan de mesures correctives provisoires sont élaborés et communiqués à l'établissement contrôlé par le biais d'une lettre d'intention, donnant lieu à un échange contradictoire entre l'établissement en cause et vos services. A l'issue de cette procédure contradictoire préalable, un rapport et un plan de mesures correctives définitifs sont transmis à l’établissement par le biais d’une lettre de décision (nommée également lettre d’injonction). Le plan de mesures correctives devient alors opposable et l’établissement doit le mettre en œuvre, sous peine de s’exposer à des sanctions et mesures complémentaires.

A l’aune du principe général dégagé dans le conseil du 7 janvier 2021 cité plus haut, la commission constate que le plan de mesures correctives définitif matérialise la mesure d'injonction que l'autorité compétente peut édicter, en application du I de l'article L313-14 du code de l'action sociale et des familles, qui constitue une décision administrative faisant grief (Conseil d’État, 5 octobre 2015, n°372468). La transmission de ce plan de mesures correctives définitif par le biais de la lettre de décision fait ainsi perdre à ce plan son caractère préparatoire, de même que celui du rapport définitif qui l'accompagne et celui du rapport et du plan de mesures correctives provisoires, quand bien même il ne serait pas encore décidé, à ce stade, du prononcé d'une astreinte, d'une sanction financière ou de la désignation d'un administrateur provisoire, mesures prévues aux II, III et V du même article.

Par conséquent, revenant sur sa doctrine antérieure (avis n° 20134890 du 19 décembre 2013 ; conseil n° 20172331 du 21 juillet 2017), la commission vous indique que les rapports d’inspection sur lesquels vous l’interrogez ne présentent plus de caractère préparatoire une fois que le plan de mesures correctives définitif a été notifié à l’établissement concerné. Il en irait de même, le cas échéant, si vous renonciez à notifier à l’établissement un tel plan de mesures correctives définitif à l’issue ou à l’expiration d’un délai raisonnable suivant le terme de la procédure contradictoire préalable sur le plan de mesures correctives provisoire.