Madame X, journaliste, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 13 mai 2025, à la suite du refus opposé par le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique à sa demande de communication, sous forme électronique, dans un standard ouvert, aisément utilisable et exploitable par un système de traitement automatisé, des documents suivants relatifs aux échanges intervenus entre le ministère de l'économie et des finances et les parties prenantes de l’industrie du tabac et de la nicotine, au sujet des produits du tabac et produits connexes (cigarettes, tabac à chauffer, cigarettes électroniques) dans le cadre des actions déclarées par les représentants d’influence à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) :
1) les procès-verbaux de rendez-vous, si ces derniers existent ;
2) les notes et documents préparatoires ;
3) les rapports ;
4) les correspondances postales et électroniques ;
5) les notes d’échanges téléphoniques,
ayant eu lieu de 2020 à aujourd’hui entre les ministres, membres du cabinet et agents du ministère et :
a) X ;
b) X ;
c) X ;
d) X ;
e) X ;
f) X ;
g) X ;
h) X ;
i) X ;
j) X ;
k) X ;
l) X ;
m) X ;
n) X.

A titre liminaire, la commission rappelle que la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a prévu la création d’un répertoire numérique, géré par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), qui assure l’information des citoyens sur les relations entre les pouvoirs publics et les représentants d’intérêts. Les déclarations faites par ces derniers au sein de ce répertoire comprennent des informations relatives à leur identité, aux actions menées par période et aux moyens consacrés à ces actions.

La commission constate que la présente demande est relative aux documents produits ou reçus par le ministère chargé de l’économie et des finances, dans le cadre d’échanges avec les entreprises liées au tabac et au vapotage, selon les déclarations faites par ces entreprises au répertoire de la HATVP entre 2020 et 2024.

La commission rappelle qu’aux termes de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs, (…), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission ».

La commission considère que les documents produits ou reçus par les personnes publiques mentionnées à l'article 18-2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, dans le cadre de leurs rapports avec des représentants d'intérêts, entrent dans le champ des dispositions du code des relations entre le public et l'administration précitées et qu'ils sont, par voie de conséquence, en principe, communicables à toute personne qui en fait la demande dans le respect des secrets protégés par les articles L311-5 et L311-6 de ce code, notamment du secret des affaires, et, par suite, après occultation des éventuelles mentions relevant de ces derniers ou disjonction des documents qui en relèveraient entièrement, en application des dispositions de l’article L311-7 dudit code.

En réponse à la demande qui lui a été adressée, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a cependant indiqué à la commission qu’il estimait que la demande était imprécise et revêtait un caractère abusif.

La commission rappelle, d’une part, que la demande de communication doit être suffisamment précise pour permettre à l'administration d'identifier clairement le ou les documents souhaités, sans l'obliger à procéder à des recherches. En effet, le livre III du code des relations entre le public et l'administration ne fait pas obligation aux administrations de répondre aux demandes trop générales ou insuffisamment précises (CE 27 septembre 1985, n° 56543 ; CE 30 juin 1989, n° 83477).

En l'espèce, la commission relève que la nature des documents sollicités est précisée et la période temporelle dans laquelle ils s’inscrivent spécifiée. Elle constate, en outre, que l’objet des documents, dès lors que la demande se réfère aux actions mentionnées dans le répertoire de la HATVP, est identifié, ainsi que l’origine de ces documents et les catégories de destinataires au sein de l’administration. Elle en déduit que, en dépit de son caractère très large, la demande est suffisamment précise pour permettre à l’autorité saisie d’identifier les documents susceptibles d’y répondre.

La commission rappelle, d’autre part, que le droit d’accès doit rester compatible avec le bon fonctionnement des services et cède devant les demandes abusives, auxquelles les administrations ne sont pas tenues de répondre, en application du dernier alinéa de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration.

Toutefois, toute demande portant sur une quantité importante de documents ou le fait pour une même personne d’adresser plusieurs demandes à une même autorité ne sont pas nécessairement assimilables à des demandes abusives.

Une demande ne peut en effet être regardée comme abusive que lorsqu'elle a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée ou lorsqu'elle aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose (CE, 14 novembre 2018, n° 420055, 422500). Dans sa décision n° 4710620 du 17 juin 2024, le Conseil d'Etat a précisé qu'une charge de travail déraisonnable pour l'administration serait constituée par la modification d'une base de données, le développement d'outils de recherche ou la modification de ceux qui sont actuellement à sa disposition pour l'extraction des informations demandées.

Lorsque l’administration fait valoir que la communication des documents sollicités, en raison notamment des opérations matérielles qu’elle impliquerait, ferait peser sur elle une charge de travail disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose, il convient de prendre en compte, pour déterminer si cette charge est effectivement excessive, l’intérêt qui s’attache à cette communication pour le demandeur ainsi, le cas échéant, que pour le public (CE, 17 mars 2022, n° 449620).

Le ministre chargé de l'économie a indiqué à la commission que la demande de Madame X revêt un tel caractère, compte tenu de la charge de travail qu’elle représenterait pour ses services.

La commission note cependant que le ministre évoque la nécessité de recherches dans les archives de milliers d’agents, ce qui lui semble excéder le périmètre de ceux susceptibles d’entrer en contact avec des représentants d’intérêts pour les objets identifiés par la demande.

La commission estime que, en dépit de l’importante charge de travail que représente le traitement de cette demande, cette dernière n’apparaît pas, en l’état des informations portées à sa connaissance, comme disproportionnée par rapport aux moyens du ministère chargé de l’économie et des finances. Elle ajoute que cette charge de travail doit par ailleurs être mise en balance avec l’intérêt que représente, pour l’information du public, la communication des documents sollicités, relatifs à des actions des représentants d’intérêts déclarées sur le répertoire de la HATVP.

Compte tenu de ces éléments, il n’est pas apparu à la commission que la demande présenterait un caractère abusif.

Elle rappelle par ailleurs que, lorsqu'une demande porte sur un nombre ou un volume important de documents, l'administration est fondée à aménager les modalités de leur communication, par exemple en l’étalant dans le temps, afin que l’exercice du droit d’accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services.

Ainsi qu'elle l'a fait dans son avis de partie II n°20226355 du 15 décembre 2022, la commission rappelle les difficultés de dépouillement rencontrées pour les documents qui ont fait l’objet d’un protocole de remise au sens de l’article L213-4 du code du patrimoine et qui sont détenus par la mission des archives auprès du ministère de l’économie, sous sa seule responsabilité. Elle note qu’une telle mission ne compte qu’un nombre réduit d’agents, dont le rôle est de conseiller et d’accompagner la politique d’archivage au sein du ministère. Elle souligne, notamment, les difficultés techniques de recherche au sein des messageries, en l’absence de classement thématique ou de classement complet.

Dans ces conditions, elle invite la demandeuse à se rapprocher du ministère de l’économie et des finances pour hiérarchiser les documents dont elle sollicite communication, en commençant par ceux qui sont détenus au sein des différentes directions du ministère et qui sont plus aisément disponibles.

Sous les réserves précédemment énoncées, la commission émet un avis favorable à la demande selon ces modalités.