Madame X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 6 août 2025, à la suite du refus opposé par le préfet du Nord à sa demande de communication des documents (rapports, constats, échanges de courriels, photographies...) relatifs aux visites des inspecteurs dans l'usine X les 22 et 29 mars 2022, telles que mentionnées dans l’arrêté préfectoral du 1er avril 2022.

La commission relève, à titre liminaire, que les documents sollicités sont relatifs à des inspections qui se sont déroulées au sein de l’usine X. Dans cette installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE), des pizzas surgelées ont été contaminées au début de l’année 2022 par la bactérie E.coli et l’ingestion a provoqué une cinquantaine de cas de syndrome hémolytique et urémique. Deux de ces victimes, des enfants, sont morts.

En premier lieu, en réponse à la demande qui lui a été adressée, le préfet du Nord a indiqué à la commission que les documents sollicités ne pouvaient pas être communiqués en raison du secret de l’instruction.

La commission rappelle que les dispositions du f) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l’administration font obstacle à la communication de documents administratifs dans l'hypothèse où celle-ci est de nature à porter atteinte « au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l'autorité compétente ».

Elle souligne à cet égard que la seule circonstance qu'un document administratif se rapporte à une procédure en cours devant une juridiction de l'ordre judiciaire ou administratif ne saurait par elle-même faire obstacle à sa communication sur le fondement du droit d'accès aux documents administratifs, et ce même s’il a été transmis à l’autorité judiciaire et coté au dossier d’instruction (CE, 5 mai 2008, n° 309518) et même si la communication du document serait de nature à affecter les intérêts d'une partie à la procédure (CE, 16 avril 2012, n° 320571), qu'il s'agisse d'une personne publique ou de toute autre personne. Ce n’est, en effet, que dans l’hypothèse où cette communication risquerait d’empiéter sur les compétences et prérogatives de la juridiction que la communication d'un document administratif peut être refusée en application du f) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration. Tel peut être le cas lorsque la communication est de nature à porter atteinte au déroulement de l’instruction, entrave ou complique l'office du juge ou encore retarde le jugement d'une affaire (conseil n° 20092608 du 18 juillet 2009).

Lorsqu’un document administratif a été transmis à une juridiction, il appartient à l’autorité saisie d’une demande de communication de ce document de rechercher, à la date à laquelle elle se prononce, les suites données à cette transmission ou susceptibles de l’être, afin de déterminer, à moins que la juridiction compétente ait donné son accord, si la communication du document sollicité est de nature à porter atteinte au déroulement de procédures juridictionnelles ou d’opérations préliminaires à de telles procédures en empiétant sur les prérogatives de cette autorité (CE, 30 décembre 2015, n° 372230 et CE, 21 octobre 2016, n° 380504).

En l’espèce, la commission comprend qu’une instruction pénale est toujours en cours pour homicide involontaire, blessures involontaires et tromperie. Toutefois, elle ne dispose d’aucun élément transmis par le préfet du Nord lui permettant de considérer que la communication des documents sollicités risquerait d’empiéter sur les compétences et prérogatives du juge.

En deuxième lieu, la commission rappelle qu’aux termes de l’article L233-2 du code rural et de la pêche maritime, les établissements qui préparent, traitent, transforment, manipulent ou entreposent des produits d'origine animale, ou des denrées alimentaires en contenant, destinés à la consommation humaine sont soumis, selon les cas, à agrément ou à autorisation, lorsque cela est requis par les règlements et décisions communautaires ou par des arrêtés du ministre chargé de l'agriculture. L'article R233-4 du même code prévoit que tout exploitant qui met en œuvre l'une des étapes de la production, de la transformation et de la distribution des produits ou denrées alimentaires énumérés à l'article R231-4 est tenu de déclarer chacun des établissements dont il a la responsabilité, ainsi que les activités qui s'y déroulent, au préfet du lieu d'implantation de l'établissement, selon les modalités déterminées par arrêté du ministre.

En cas de manquements à la législation relative à l’hygiène alimentaire ou aux règles sanitaires applicables aux exploitants du secteur alimentaire, l’exploitant est mis en demeure de procéder aux mesures de correction nécessaires. Après expiration du délai imparti, l’autorité administrative peut, sur le fondement de l’article L233-1 du même code, obliger l’exploitant à consigner une somme correspondant au montant des mesures correctives prescrites, faire procéder d’office, aux frais de l’exploitant, à ces mesures et ordonner la fermeture de l’établissement ou l’arrêt de certaines activités jusqu’à la réalisation de ces mesures.

La commission estime par conséquent que les documents relatifs à l’inspection sanitaire d’un établissement et à la mise en œuvre des mesures de police prévues à l’article L233-1 du code rural et de la pêche maritime, détenus par l’administration dans le cadre de ses missions, sont des documents administratifs soumis au droit d’accès organisé par le code des relations entre le public et l’administration.

De tels documents, en tant qu’ils contiennent des informations relatives à la sécurité sanitaire et qui sont sans interaction avec des éléments environnementaux, sont communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration.

D’autre part, doivent préalablement être occultées avant communication à un tiers, en application de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, les mentions couvertes par le secret des affaires, celles dont la divulgation porterait atteinte à la vie privée, celles portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique ou celles faisant apparaître le comportement d'une personne, physique ou morale, dont la divulgation serait susceptible de lui porter préjudice (conseil de partie II n° 20192524, du 27 juin 2019).

En l’espèce, la commission estime que les documents sollicités, en tant qu’ils contiennent des informations relatives à la sécurité sanitaire et qui sont sans interaction avec des éléments environnementaux, sont communicables au demandeur sous ces réserves.

En troisième et dernier lieu, la commission rappelle que l'article L124-2 du code de l'environnement qualifie d'informations relatives à l'environnement toutes les informations disponibles, quel qu'en soit le support, qui concernent notamment : « 1° L'état des éléments de l'environnement, notamment l'air, l'atmosphère, l'eau, le sol, les terres, les paysages, les sites naturels, les zones côtières ou marines et la diversité biologique, ainsi que les interactions entre ces éléments ; / 2° Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances, l'énergie, le bruit, les rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets, susceptibles d'avoir des incidences sur l'état des éléments visés au 1°, ainsi que les décisions et les activités destinées à protéger ces éléments ; / 3° L'état de la santé humaine, la sécurité et les conditions de vie des personnes, les constructions et le patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont ou peuvent être altérés par des éléments de l'environnement, des décisions, des activités ou des facteurs mentionnés ci-dessus ; (...) ».

En l'espèce, la commission relève que les documents sollicités se rapportent également à une exploitation relevant de la législation des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), prévue par le titre Ier du livre V du code de l'environnement. Elle estime que de tels documents, compte tenu de leur objet et de leur finalité, et eu égard aux incidences que de telles installations sont susceptibles de comporter pour l’état de la santé humaine et la sécurité et les conditions de vie des personnes, sont constitutifs d’informations relatives à l’environnement au sens des dispositions précitées. Leur communication relève, à ce titre, du régime d’accès organisé par les articles L124-1 et suivants du code de l’environnement.

Selon les articles L124-1 et L124-3 de ce code, le droit de toute personne d'accéder à des informations relatives à l’environnement, lorsqu'elles sont détenues, reçues ou établies par les autorités publiques ou pour leur compte, s'exerce dans les conditions définies par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions du chapitre IV du titre II du livre Ier du code de l'environnement. A cet égard, les articles L124-4 et L124-5 de ce code précisent les cas dans lesquels l'autorité administrative peut rejeter une demande d'information relative à l'environnement, au nombre desquels ne figure pas le caractère préparatoire du document ou des informations, à condition que le document sollicité soit lui-même achevé.

Ces informations sont, en application des dispositions de l'article L124-4 du code de l'environnement, communicables à toute personne qui en fait la demande, sous réserve, le cas échéant, de l'occultation préalable des éventuelles mentions relatives aux intérêts mentionnés aux articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, à l'exception de ceux visés au e) et au h) du 2° de l'article L311-5. Au nombre de ces secrets protégés figurent notamment le secret des affaires et le secret de la vie privée.

La commission précise qu’une information environnementale, lorsqu’elle se rapporte à une personne morale, est non seulement communicable à l’intéressée mais aussi à toute autre personne qui en ferait la demande, sur le fondement des articles L124-1 et suivants du code de l’environnement, sans que l’exception prévue au 3° de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration ne puisse s’y opposer, dès lors que cette information est détenue, reçue ou établie par les autorités publiques mentionnées à l'article L124-3 du code de l'environnement ou pour leur compte (avis de partie II n° 20132830 du 24 octobre 2013).

La commission souligne en outre qu'en vertu des dispositions du II de l'article L124-5 du code de l'environnement, l'autorité publique ne peut rejeter une demande portant sur une information relative à des émissions de substances dans l'environnement que dans le cas où sa communication porterait atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France, à la sécurité publique ou à la défense nationale, ou encore au déroulement des procédures juridictionnelles, à la recherche d'infractions pouvant donner lieu à des sanctions pénales ou, enfin, à des droits de propriété intellectuelle. Ces dispositions font en revanche obstacle à ce que l'autorité administrative en refuse la communication au motif qu'elle comporterait des mentions couvertes par le secret des affaires ou le secret de la vie privée.

Pour ce qui concerne la notion d'émissions dans l'environnement, la Cour de justice de l'Union européenne a jugé que, pour l'application de la directive 2003/4 du 28 janvier 2003, il y avait lieu d'interpréter ces dispositions à l'aune de sa finalité, qui est de garantir le droit d’accès aux informations concernant des facteurs, tels que les émissions effectives ou prévisibles dans des conditions normales ou réalistes, qui ont ou sont susceptibles d’avoir des incidences sur les éléments de l’environnement, notamment sur l’air, l’eau et le sol et de permettre au public de vérifier si les émissions, rejets ou déversements ont été correctement évalués et de raisonnablement comprendre la manière dont l’environnement risque d’être affecté par lesdites émissions (CJUE, 23 novembre 2016, C-673/13 et C-442/14). Cette notion vise ainsi les informations qui « ont trait à des émissions dans l’environnement », c’est-à-dire celles qui concernent ou qui sont relatives à de telles émissions, et non les informations présentant un lien, même direct, avec les émissions dans l’environnement. Relèvent de cette notion les indications concernant la nature, la composition, la quantité, la date et le lieu effectif ou prévisible, des émissions dans l'environnement ainsi que les données relatives aux incidences, à plus ou moins long terme, de ces émissions sur l'environnement, en particulier les informations relatives aux résidus présents dans l'environnement après l'application du produit en cause ainsi que les études portant sur le mesurage de la dérive de la substance lors de cette application (CJUE, 19 septembre 2024, C-809/23).

Enfin, la commission rappelle qu'en matière d'informations environnementales, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier l'intérêt d'une communication en procédant à une balance entre l'intérêt public servi par la divulgation et l'intérêt servi par le refus de divulguer.

En application des principes qui viennent d’être exposés, elle considère par suite que ces documents, dont elle n’a pas pu prendre connaissance, sont communicables, en tant qu’ils ont été établis pour l’application de la législation sur les ICPE, à toute personne en faisant la demande en application des articles L124-1 et suivants du code de l'environnement, sous réserve, le cas échéant, des occultations nécessaires à la protection des intérêts énumérés aux articles L124-4 et L124-5 de ce dernier code, en fonction de la catégorie à laquelle l'information sollicitée se rattache, à condition que l'intérêt de leur communication pour l'environnement ne justifie pas qu'il soit dérogé à ces secrets.

Elle ajoute que les informations relatives à l’environnement que comporteraient les autres documents sollicités sont communicables à toute personne en faisant la demande, sous les mêmes réserves.

La commission émet dès lors un avis favorable, sous cette réserve.