Maître X, X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 23 octobre 2025, à la suite du refus opposé par la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature à sa demande de communication de la version intégrale et non occultée du rapport n° 2020-M-041-07 du 11 février 2021 sur « le modèle économique des sociétés concessionnaires d'autoroutes », de l'inspection générale des finances (IGF) et de l'inspection générale de l'environnement et du développement durable (IGEDD).

A titre liminaire, la commission précise que la présente saisine est liée à la saisine n° 20258572, examinée à la même séance, portant sur le refus de communication du même document, opposé au demandeur par le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.

La commission, qui a pris connaissance des observations de la ministre chargée de l’écologie, relève que le rapport en cause a été mis en ligne dans une version occultée de son deuxième chapitre ainsi que de son annexe I. La commission, qui a pu consulter les parties occultées, observe qu’elles contiennent des analyses prospectives relatives aux effets, sur le modèle économique des sociétés concessionnaires d’autoroutes, de l’indexation de la taxe d’aménagement du territoire (TAT) sur l’inflation prévue par l’article 80 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, ainsi qu’aux conséquences sur le versement par ces sociétés de la contribution volontaire exceptionnelle (CVE). Ces parties du rapport proposent également différents scénarios, fondés sur la combinaison entre les choix de la puissance publique quant à la taxation des sociétés concessionnaires d’autoroutes et leurs impacts sur les finances publiques.

La commission rappelle qu’un rapport réalisé par ou à la demande de l'autorité responsable d'un service public revêt le caractère d'un document administratif communicable à toute personne qui en fait la demande en vertu de l'article L311-1 de ce code sous réserve, d’une part, qu’il soit achevé et, d’autre part, qu'il ne présente pas un caractère préparatoire à une décision en cours d'élaboration. Cette communication ne peut par ailleurs intervenir que sous les réserves notamment prévues par les articles L311-5 et L311-6 et, le cas échéant, dans les conditions prévues à l'article L311-7 du même code.

En réponse à la demande qui lui a été faite, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature a indiqué à la commission que les mentions occultées étaient couvertes par le secret des affaires.

A cet égard, la commission rappelle qu’il résulte des dispositions de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration que le secret des affaires comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles. Il s’apprécie en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public est soumise à la concurrence, et eu égard à la définition donnée à l’article L151-1 du code de commerce. Aux termes de cet article est protégée par le secret des affaires toute information répondant aux critères suivants : « (…) 1° Elle n'est pas, en elle-même ou dans la configuration et l'assemblage exacts de ses éléments, généralement connue ou aisément accessible pour les personnes familières de ce type d'informations en raison de leur secteur d'activité ; 2° Elle revêt une valeur commerciale, effective ou potentielle, du fait de son caractère secret ; 3° Elle fait l'objet de la part de son détenteur légitime de mesures de protection raisonnables, compte tenu des circonstances, pour en conserver le caractère secret ».

En l’espèce, la commission considère qu’il y a lieu d’occulter les seules données financières et fiscales détaillées par société concessionnaire d’autoroutes, hors celles des sociétés demandeuses, qui figurent au sein de l’annexe I.

En outre, la commission relève que l’IGF et l’IGEDD, autrices du rapport, ont précisé, lors de la publication du rapport en 2023, que les parties occultées l’avaient été en raison de l’existence d’une procédure juridictionnelle en cours.

La commission rappelle que les dispositions du f) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration font obstacle à la communication de documents dans l'hypothèse où celle-ci est de nature à porter atteinte « au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l'autorité compétente ». Elle souligne que la seule circonstance qu'un document administratif se rapporte à une procédure en cours devant une juridiction de l'ordre judiciaire ou administratif ne saurait par elle-même faire obstacle à sa communication sur le fondement du droit d'accès aux documents administratifs, et ce même s’il a été transmis à l’autorité judiciaire et coté au dossier d’instruction (CE, 5 mai 2008, n° 309518) et même si la communication du document serait de nature à affecter les intérêts d'une partie à la procédure (CE, 16 avril 2012, n° 320571), qu'il s'agisse d'une personne publique ou de toute autre personne. Est en revanche exclue la communication des documents administratifs, sauf autorisation donnée par l’autorité judiciaire ou par la juridiction administrative compétente, dans l’hypothèse où cette communication risquerait d’empiéter sur les compétences et prérogatives de cette autorité ou de cette juridiction (CE, 30 décembre 2015, n° 372230 et CE, 21 octobre 2016, n° 380504).

En l’espèce, la commission relève que les sociétés saisissantes ont introduit un contentieux indemnitaire devant le juge administratif, afin d’obtenir une compensation financière à l’augmentation des taxes qui pèsent sur elles, en raison de la modification du calcul de la TAT. Ce contentieux est actuellement pendant devant le Conseil d’État.

La commission observe que le document demandé a la nature d’un rapport d’inspection. Elle constate que sa finalité est, non d’élaborer la stratégie contentieuse de l’administration, mais d’éclairer les pouvoirs publics sur la stratégie fiscale et para-fiscale à adopter afin qu’elle pèse le moins possible sur les finances publiques. Elle relève, en outre, que ni la ministre chargée de l’écologie, ni le ministre chargé des finances n’ont fait état, dans le cadre de l’instruction des saisines, du risque d’atteinte à la procédure juridictionnelle en cours que ferait peser la communication du document sollicité. Dans ces conditions, la commission considère que ce risque n’est pas établi.

En l’état des informations portées à sa connaissance, la commission émet, dès lors, un avis favorable à la communication du rapport sollicité, sous réserve de l’occultation des mentions protégées par le secret des affaires.