Dans le sillage de la convention d’Aarhus (entrée en vigueur le 30 octobre 2001), la loi n° 2005-1319 du 26 octobre 2005 portant diverses dispositions d’adaptation au droit européen dans le domaine de l’environnement a transposé aux articles L. 124-1 à L. 124-8 du code de l’environnement la directive n° 2003/4/CE du 28 janvier 2003 du Parlement européen et du Conseil concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement.
Le droit à l’information en matière environnementale a également une assise constitutionnelle, puisque le préambule de la Constitution dispose que : « Le peuple français proclame solennellement son attachement aux Droits de l'homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946, ainsi qu'aux droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement de 2004. », l'article 7 de cette Charte prévoyant que : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement. »
L’articulation entre le régime général d’accès et le régime spécial en matière d’environnement
Le droit d’accès aux informations relatives à l’environnement, prévu par les dispositions des articles L. 124-1 à L. 124-8 et R. 124-1 à R. 124-5 du code de l’environnement, s’exerce dans les conditions définies par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions du chapitre IV du titre II du livre Ier du code de l’environnement. A cet égard, les articles L. 124-4 et L. 124-5 de ce code précisent les cas dans lesquels l’administration peut rejeter une demande d’information relative à l’environnement.
La commission considère que lorsqu’une demande porte sur des informations environnementales, il convient de se référer aux dispositions du code de l’environnement si elles sont plus favorables, même si elles ne sont pas invoquées par le demandeur.
La notion d’information relative à l’environnement :
Définie à l’article L. 124-2 du code de l’environnement, l’information relative à l’environnement est une notion très extensive. Il s’agit de toute information, quel qu’en soit son support (écrit, visuel, sonore, électronique), ayant pour objet :
- 1° L'état des éléments de l'environnement, notamment l'air, l'atmosphère, l'eau (20164387), le sol (20155708, 20154335, 20171751, 20172197, 20172198, 20172199) à propos de la pollution des sols au chlordécone), les terres, les paysages (projet de parc éolien 20171740), les sites naturels (20161481 à propos de l'inscription au réseau Natura 2000), les zones côtières ou marines et la diversité biologique, ainsi que les interactions entre ces éléments ;
- 2° Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances, l'énergie, le bruit (20163614, 20163328, 20163165, 20163135 à propos de nuisances sonores), les rayonnements (20174716, 20171156 à propos des mesures de débit d'absorption spécifique des téléphones mobiles), les déchets (20170247, 20163554, 20162631), les émissions, les déversements et autres rejets (20161793 à propos d'un dispositif d'assainissement collectif, 20163724 à propos des risques d'expositions à des poussières de bois et produits chimiques), susceptibles d'avoir des incidences sur l'état des éléments précédemment cités ;
- 3° L'état de la santé humaine, la sécurité et les conditions de vie des personnes (20165431, 20163724), les constructions (20162206 à propos du diagnostic amiante) et le patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont ou peuvent être altérés par des éléments de l'environnement, des décisions, des activités ou des facteurs mentionnés ci-dessus ;
- 4° Les analyses des coûts et avantages ainsi que les hypothèses économiques utilisées dans le cadre des décisions et activités visées au 2° ;
- 5° Les rapports établis par les autorités publiques ou pour leur compte sur l'application des dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement (20170806, 20170621).
La commission a ainsi considéré que comportent des informations relatives à l’environnement : le dossier de demande d’autorisation d’une installation classée pour la protection de l’environnement ainsi que les rapports de contrôle de ces installations (20164025), les documents relatifs à une autorisation de carrière et au fonctionnement de la carrière (20164894 et 20173937), les plans de prévention des risques naturels prévisibles (20162059) ou encore les plans de prévention des risques d’inondation (20162958).
Une obligation de communication étendue :
Le droit d’accès porte sur des « informations » et non sur des « documents ». Le demandeur n’a donc pas à identifier un document précis et peut se contenter de formuler une demande de renseignements, dès lors qu’il exprime clairement la nature de l’information qu’il souhaite obtenir.
Le droit d’accès s’exerce non seulement auprès des autorités publiques (20164029), mais aussi de toute personne chargée d’une mission de service public en rapport avec l’environnement, à l’exception des organismes ou institutions agissant dans le cadre de pouvoirs juridictionnels et législatifs (article L. 124-3 du code de l'environnement).
Les motifs légaux de refus de communication :
Le code de l’environnement instaure un régime d'accès plus favorable que celui résultant du code des relations entre le public et l’administration.
Ainsi, en application de l’article L. 124-4 du code de l’environnement, un refus de communication peut être opposé aux demandes de communication d’informations relatives à l’environnement, lorsque la communication porterait atteinte :
aux intérêts énumérés à l'article L. 311-5 du code des relations entre le public et l'administration du code des relations entre le public et l’administration, à l’exception du secret de la « monnaie et du crédit public » et des « secrets protégés par la loi ». Autrement dit, l'autorité sollicitée peut rejeter une demande d'une information relative à l'environnement en cas de risque d'atteinte au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif, au secret de la défense nationale, à la conduite de la politique extérieure de la France, à la sûreté de l'Etat, la sécurité publique, la sécurité des personnes ou la sécurité des systèmes d'information des administrations, au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures et à la recherche et à la prévention, par les services compétents, d'infractions de toute nature ;
aux intérêts énumérés à l'article L. 311-6 du même code : secret de la vie privée, secret médical, secret en matière industrielle et commerciale, mentions portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique. Le 3° de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration prévoit en principe que ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. La commission considère que cette disposition peut être invoquée pour faire obstacle à la communication d'informations se rapportant aussi bien au comportement d'une personne physique que d'une personne morale. La commission estime toutefois qu'en matière environnementale, cette exception ne peut pas être opposée lorsqu'est en cause le comportement d'une personne morale. Cette information environnementale est, dès lors, non seulement communicable à la personne intéressée mais aussi à toute autre personne qui en ferait la demande, lorsqu’elle est détenue, reçue ou établie par les autorités publiques mentionnées à l'article L. 124-3 du code de l'environnement ou pour leur compte (20164283, 20164075 et 20171740 et 20170621 à propos de rapports de contrôle et arrêtés de mise en demeure établis par les services préfectoraux concernant l'exploitant d'une installation classée).
à la protection de l'environnement auquel elle se rapporte ;
aux intérêts de la personne physique ayant fourni, sans y être contrainte par une disposition législative ou réglementaire ou par un acte d'une autorité administrative ou juridictionnelle, l'information demandée sans consentir à sa divulgation ;
à la protection des renseignements prévue par l'article 6 de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques.
Par ailleurs, l’administration peut refuser, temporairement, de répondre à une demande de communication lorsque la demande porte sur une demande portant sur des documents en cours d'élaboration. Elle doit alors indiquer au demandeur dans quel délai le document sera achevé.
Enfin, elle n’est pas tenue de répondre à une demande portant sur des informations qu'elle ne détient pas ou à une demande formulée de manière trop générale. Même si le code de l’environnement ne le prévoit pas expressément (contrairement à la directive 2003/4/CE), l’administration n’est pas davantage tenue de faire droit aux demandes qui présentent un caractère abusif. Compte tenu de l’objet de la législation sur le droit d’accès aux informations relatives à l’environnement, la reconnaissance du caractère abusif d'une demande ne pourra toutefois être constatée que de manière exceptionnelle.
Par ailleurs, aucune disposition du code de l’environnement ne prévoit la possibilité pour l’autorité administrative de refuser la communication d’une information relative à l’environnement au motif qu’elle s’inscrirait dans un processus de décision en cours. Aussi la circonstance que le document revêt un caractère préparatoire à une décision que l'administration n'a pas encore prise ou n'a pas manifestement renoncé à prendre, qui fait temporairement échec à la communication des documents administratifs dans le cadre du régime général d'accès, ne peut donc jouer en matière environnementale (20164399).
Dans tous les cas, l’administration ne peut opposer un refus de communication qu’après avoir apprécié l’« intérêt » que celle-ci présenterait, notamment pour la protection de l’environnement et les intérêts que défend le demandeur. Contrairement au régime issu du code des relations entre le public et l’administration, l’administration peut donc décider de communiquer une information relative à l’environnement si elle l’estime opportun, alors même qu’un des motifs énumérés ci-dessus pourrait légalement justifier un refus de communication. Il lui appartient par suite, à l’occasion de chaque saisine, de procéder à un bilan coûts-avantages de la communication au regard des différents intérêts en présence (20163114 et 20180458 ; CE 30 mars 2016 n° 383546 à propos des informations environnementales contenues dans des avis du Conseil d'Etat qui ne sont en principe pas communicables en vertu du 1° de l'article L. 311-5 du code des relations entre le public et l'administration et qui sont couverts par le secret des délibérations du gouvernement protégé par le a) du 2° du même article).
La notion d’émissions de substances dans l’environnement information :
Les informations relatives à l’environnement comprennent une sous-catégorie d'informations qui sont soumises à un régime de communication encore plus libéral : les informations relatives à l'émission de substances dans l’environnement prévues à l’article L. 124-5 du code de l’environnement.
Constituent des informations relatives à l’émission de substances dans l’environnement au sens de cet article celles qui « ont trait à des émissions dans l’environnement », c’est-à-dire à celles qui concernent ou qui sont relatives à de telles émissions, et non les informations présentant un quelconque lien, direct ou indirect, avec ces émissions (20174716 à propos de la contamination par un insecticide, 20171751, 20172197, 20172198 et 20172199 à propos de la pollution des sols au chlordécone).
Leur communication ne peut être refusée que si elle porte atteinte :
- à la conduite de la politique extérieure de la France,
- à la sécurité publique ou à la défense nationale,
- au déroulement des procédures juridictionnelles,
- à la recherche d’infractions pouvant donner lieu à des sanctions pénales ou à des droits de propriété intellectuelle (20162666, 20161793, 20163385).
Ainsi, ne sont pas opposables la protection de la vie privée ou le secret en matière commerciale et industrielle à une demande de communication d’informations relatives à des émissions de substances dans l’environnement.
Les modalités de communication ou de refus :
Les modalités de communication sont régies par l’article L. 311-9 du code des relations entre le public et l’administration (cf. fiche thématique : modalités de communication).
Les informations en matière nucléaire :
Le législateur français a prévu un régime particulier d’information en matière nucléaire, par l’adoption de la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, codifiée aux articles L. 125-10 et suivants du code de l'environnement.
En matière nucléaire, l’obligation de communication instituée par l’article L. 125-10 du code de l’environnement est étendue aux informations élaborées ou détenues par les exploitants publics ou privés d’une installation nucléaire de base ou par les responsables d’un transport de substances radioactives (selon des seuils prévus par décret). Elle porte sur les informations relatives aux risques liés à l’exposition aux rayonnements ionisants pouvant résulter de cette activité et sur les mesures de sûreté et de radioprotection prises pour prévenir ou réduire ces risques ou expositions (20173363). La commission a estimé que le régime de communication applicable à de telles informations est celui de l’article L. 124-5 du même code, de sorte que le secret en matière industrielle et commerciale n’est pas opposable à une demande formée sur le fondement des dispositions de l’article L. 125-10 du code de l’environnement (20173363).