Le livre III du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) encadre le droit d’accès aux documents administratifs. Il s’impose à toutes les autorités publiques et aux organismes privés chargés d’une mission de service public pour les documents liés à cette mission.

Le droit d’accès s’exerce si l’objet de la demande remplit les trois conditions cumulatives : 

Il s’agit d’un document, de nature administrative et dont l’administration est effectivement en possession.

Le droit d’accès s’applique à tous les documents, quels qu’en soient la forme et le support, produits par les autorités administratives, mais aussi aux documents qui leur ont été transmis par des personnes privées.

Toute personne peut obtenir son dossier médical ou fiscal, un courrier, une délibération, une enquête publique, des budgets locaux, un dossier de permis de construire, de passation de marché, un rapport d’analyse sur l’environnement.

Les demandes d’accès doivent porter sur des documents existants : le livre III du CRPA encadre strictement le droit d’accès. Il en précise les limites : il n’est pas possible d’obtenir sur ce fondement une réponse à une demande de renseignement ou de faire établir un document pour répondre à un besoin spécifique. En effet, le droit d’accès n’impose pas à l’administration de créer ou d’élaborer de nouveaux documents pour répondre aux demandes. 

Elles ont néanmoins l’obligation de transmettre la demande au service qui détient les documents lorsque le demandeur a mal identifié l’administration concernée (article L. 311-2 du CRPA).

Afin de préserver l’action de l’administration et de limiter les contraintes que lui impose le droit d’accès, cet article précise que les administrations :

Ne sont pas tenues de communiquer des documents :

  • inachevés, c’est-à-dire en cours d’élaboration,
  • préparatoires à une décision tant que celle-ci n’est pas prise,
  • diffusés publiquement.

N’ont pas l’obligation de prendre en charge des demandes manifestement abusives par leur volume ou leur fréquence et formulées dans l’intention d’entraver l’activité des services.

Le droit d’accès ne s’étend pas aux documents détenus par des professions libérales (médecins) ou des entreprises privées (sauf s’ils se rapportent à une mission de service public).

De même, en vertu de la séparation des pouvoirs, le livre III du CRPA exclut du droit d’accès les documents des assemblées parlementaires, les documents des juridictions liés à la fonction de juger.

Le refus de communication

L’administration a un mois pour répondre à une demande, faute de quoi le silence est regardé comme une décision implicite de refus de communication. S’il s’agit d’un dossier médical de moins de 5 ans, le délai est de 8 jours (et 2 mois si le dossier a plus de 5 ans). Passés ces délais, la CADA peut être saisie.

Le refus de communication opposé par l’administration peut être :

Il doit alors être motivé, en vertu de l’article L. 311-14 du code des relations entre le public et l’administration. Le refus de communiquer des informations relatives à l’environnement doit obligatoirement donner lieu à une décision expresse motivée (I de l’article L. 124-6 du code de l’environnement).

La décision de rejet naît du « silence gardé pendant plus d’un mois par l’autorité compétente, saisie d’une demande de communication de documents » (articles R. 311-12 et R.311-13). Ces décisions tacites sont dispensées de l’obligation de motivation, sauf si un texte en dispose autrement (CE, 14 décembre 2001, Ministre de l’emploi c/ X).

La CADA ne peut être saisie qu’à la suite d’un refus de communication, qui peut aussi être la conséquence d'un désaccord quant aux modalités de la communication. Une saisine formée avant l’expiration du délai d’un mois imparti à l’administration pour répondre est irrecevable.

En cas de communication insatisfaisante pour le demandeur (document tronqué, dossier ne contenant pas le document recherché…) sans refus exprès, la CADA exige que le demandeur attende l’expiration du délai d’un mois à compter de sa demande.

Les demandes abusives 

Le dernier alinéa de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration prévoit expressément que « l’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique ». La CADA considère que cette règle de bonne administration s’applique à tous les régimes de communication, même lorsque le législateur ne l’a pas expressément prévu ou qu’il a limitativement énuméré les motifs légaux de refus. Il en va ainsi en matière d’informations relatives à l’environnement, ou encore dans le cadre des dispositions du code général des collectivités territoriales.

Une demande est abusive lorsqu’elle a manifestement pour objet de perturber le fonctionnement du service public (20175138). Pour qu’elle soit déclarée comme telle par la CADA, il faut, tout d’abord, que l’administration s’en prévale, de préférence par écrit. Si cette condition est remplie, la CADA mobilise le faisceau d’indices suivant :

  • le nombre de demandes et le volume de documents demandé (20172599 ; 20173364) ;
  • le caractère répétitif et systématique des demandes, notamment sur un même sujet ;
  • la volonté de nuire à l’administration ou de la mettre, eu égard à son importance, dans l’impossibilité matérielle de traiter les demandes (20180140) ;
  • la possibilité qu’a ou qu’a eu le demandeur d’accéder au document dans un passé proche : cas où un demandeur a déjà pris connaissance, quelques mois auparavant, du dossier auquel il demande accès ; cas où le demandeur produit, à l’appui de sa requête devant le Conseil d’État, la copie des documents dont il demandait communication (CE, 8 janvier 1988, Van Overbeck)  20172435)) ; demandes d’élus locaux qui disposent d’un droit d’accès privilégié en vertu des articles L. 2121-13 et 2121-13-1 du code général des collectivités territoriales ;
  • l’existence d’un contexte tendu voire de contentieux multiples entre le demandeur et l’administration saisie (20172782 ; 20174725) ;
  • le refus de l’intéressé de payer les frais qui lui ont été demandés à l’occasion de précédentes communications. 

Les demandes émanant d’associations ou de syndicats font traditionnellement l’objet d’un examen plus souple, eu égard à la nature de ces organismes et à leur objet.