Modalités de communication

La CADA est compétente pour se prononcer sur le caractère communicable des documents en cause, mais aussi sur les modalités d’exercice du droit d’accès.

 

La présentation de la demande de communication

 

Elle se fait généralement par écrit. Le demandeur peut ainsi indiquer de façon précise le ou les document(s) dont il souhaite obtenir la communication et conserver une trace de sa demande, dans l'hypothèse où il devrait établir qu'elle a fait l'objet d'une décision implicite de rejet de la part de l'administration.

 

La formulation d'une demande écrite ne peut toutefois être exigée de l'administration. En effet, aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit une telle obligation et l’administration ne peut donc contraindre le demandeur à cette formalité (20120001). Ainsi, une demande orale ou un courriel envoyé à une adresse électronique indiquée sur le site de la collectivité est recevable (20136033). Un maire peut néanmoins déterminer, par arrêté, les modalités de l'accès aux documents communaux et par suite, exiger la présentation d'une demande écrite préalable (Conseil d'Etat 26 avril 1993 n° 107016).

 

Sauf exceptions prévues par le code, le demandeur n’a pas à faire état d’une qualité particulière, ni à préciser les motifs de sa demande ou à justifier d’un quelconque intérêt pour agir (20140351).

 

La communication des documents peut être bloquée ou différée si certaines conditions posées à cette communication ne sont pas remplies, comme l’obligation pour le demandeur de fournir des justificatifs (mandat, pièce d’identité), notamment pour l’accès à des données à caractère personnel (20064430).

 

L'existence d’un contentieux (20074483) ou d’une procédure engagée devant les tribunaux ne suffit pas à justifier un refus de communication (20061637, 20072483). L'administration ne peut pas non plus s'opposer à une demande de documents administratifs en se prévalant de l'utilisation que souhaiterait en faire le demandeur. Dans ce cas, la commission invite l’administration à rappeler au demandeur les règles applicables en matière de réutilisation (20063704, 20070237).

 

Une demande tendant à la communication systématique de documents, tels que les comptes rendus du conseil municipal ou l’édition mensuelle d’une liste des demandes de permis de construire, s’analyse comme une demande d’abonnement, irrecevable au regard du code des relations entre le public et l’administration qui ne prévoit que la communication des documents administratifs existants (20165532, 20164869, 20161831).

 

De même, une demande de restitution d’un document ou de délivrance d’une copie certifiée conforme sont étrangères au champ d’application du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) (20134759, 20163790).

 

Des modalités d’accès au choix du demandeur

 

C’est en principe au demandeur que revient le choix du mode de communication (20154895, 20164977, 20164164). Cela suppose qu’il ait pu identifier convenablement le document qu’il souhaite, qu’il ait formulé clairement et précisément sa demande (20133008), et qu’il ait indiqué dans quelles conditions il souhaite que s’effectue la communication (20163398).

 

L’article L. 311-9 du code des relations entre le public et l’administration prévoit quatre modes d’accès aux documents administratifs :

1° la consultation gratuite sur place ;

2° la reproduction aux frais de la personne qui les sollicite ;

3° l’envoi par courrier électronique et sans frais ;

4° la publication en ligne des informations publiques.

 



La demande d'accès par publication en ligne :

 

A côté de la consultation sur place ou de l'envoi de document sous format papier ou numérique, la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique a introduit une quatrième modalité de communication qui consiste en la mise en ligne sur internet du document sollicité.

 

Pour pouvoir faire l’objet d’une publication par l’administration, un document administratif doit, au regard des mentions qu’il contient, être communicable à toute personne. Lorsque les règles qui s’appliquent à la communication de ce document incluent les articles L. 311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, il ne pourra être procédé à sa publication que si son contenu respecte les secrets protégés par ces deux articles.

 

Un document comportant des données à caractère personnel au sens de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 devra, en outre, satisfaire aux conditions posées par le deuxième alinéa de l’article L. 312-1-2 du code des relations entre le public et l'administration, qui peut conduire, dans certains cas, à imposer à l'administration de procéder à l'anonymisation du document (cf. infra : la publication de documents par les administrations).

 

Ainsi, si, dans la majorité des cas, le document publié sera identique au document communiqué, il pourra en aller différemment, par application du deuxième alinéa de l'article L. 312-1-2, lorsque figureront dans le document des données à caractère personnel.



 

Si le demandeur n’a pas précisé les conditions dans lesquelles il souhaite obtenir communication du document sollicité, ce choix revient à l'administration (20061580).

 

 

La prise de photographie n’est ni prévue ni exclue par les textes :

S’agissant de la question de l’utilisation d’un appareil photographique, d'un smartphone ou d'une tablette par les demandeurs, à l’occasion de la consultation sur place des documents, la CADA considère qu’une telle faculté n’est ni prévue, ni exclue par le code des relations entre le public et l’administration. L’administration n’est donc pas tenue d’y faire droit. Toutefois, la commission recommande d’apprécier de manière bienveillante ce type de demandes, sauf en cas de circonstances particulières, tenant par exemple à la fragilité du document (20174965), et sous réserve que ce mode d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement des services.

 

 



Les documents mis à disposition sous format numérique :

 

En vertu de l'article L. 300-4 du code des relations entre le public et l'administration, lorsque l'administration dispose d'un document sous format numérique et que le demandeur en demande la communication par courriel ou par publication en ligne, l'administration doit s'assurer que la mise à disposition se fait « dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé », que l'article 4 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique définit comme « tout protocole de communication, d'interconnexion ou d'échange et tout format de données interopérable et dont les spécifications techniques sont publiques et sans restriction d'accès ni de mise en œuvre ».

 

Dans l'hypothèse où le document sollicité est effectivement disponible sous un format répondant aux exigences de l'article L. 300-4, la commission estime que ce code n'impose pas à l'administration de transmettre le document sous un format différent de celui qu’elle utilise déjà, pour satisfaire une demande de communication (20180003).

 

En revanche, dans l'hypothèse où le document n'est pas disponible sous un format conforme aux dispositions de l'article L300-4 du CRPA, l'administration doit procéder aux conversions nécessaires pour répondre aux exigences de cet article, le format utilisé n'étant toutefois pas nécessairement celui souhaité par le demandeur (20180003).

 

A noter que le référentiel général d'interopérabilité (RGI), prévu à l'article 11 de l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives, fixe les règles techniques permettant d’assurer l’interopérabilité des systèmes d’information et détermine notamment les répertoires de données, les normes et les standards qui doivent être utilisés par les autorités administratives. La version 2.0 du RGI a été publiée par arrêté du 20 avril 2016.



 

La possibilité pour l'administration d'aménager les conditions d'accès

 

La liberté de choix du demandeur s’exerce dans la limite des possibilités techniques de l’administration.

 

La commission estime que le code des relations entre le public et l'administration ne fait pas obligation à l’administration de communiquer sous forme électronique les documents dont elle ne dispose pas déjà sous cette forme, ou de numériser un document disponible en version papier (20163157).

 

Le mode de communication choisi ne doit pas nuire à la préservation et à la bonne conservation du document. En effet, dans certains cas, la consultation est préférable à la copie (20071101) ; dans d'autres, la consultation risque d’endommager le document (20071664). De même, la photographie numérique d'un document peut s'avérer préférable à sa reproduction par photocopie (20160328).

 

En cas de demande de simple consultation, l’administration peut définir des horaires d’accès ou organiser des rendez-vous entre ses services et les demandeurs (20130978, 20135277).

 

La présence d’un agent communal :

Les modalités de consultation sur place, notamment la présence d’un agent communal, relèvent des pouvoirs d’organisation de l’administration. La commission a eu l’occasion de noter que cette présence est souhaitable si elle permet une consultation des pièces administratives et archives de la commune dans de meilleures conditions de sécurité (20060413).

 

Lorsque la demande porte sur un nombre de documents particulièrement important, l’administration est en droit de proposer une consultation sur place suivie de la délivrance de photocopies des éléments qui auront été sélectionnés à cette occasion (20132937, 20155553).

 

De même, l’administration a la possibilité d’étaler dans le temps la communication afin qu’elle reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services, notamment dans le cas des petites communes (20131922). Cette communication doit cependant respecter le délai d’un mois au-delà duquel le silence gardé par l’administration vaut refus tacite de communication (20131753). Dans des cas très exceptionnels, la CADA a admis que la délivrance des documents peut s’étaler au-delà du délai d’un mois, mais dans tous les cas, il est recommandé d’informer le demandeur en cas de difficulté dans le traitement de sa demande (20131922, 20150104).

 

 

En ce qui concerne les demandes abusives, se reporter à la rubrique qui leur est consacrée.

 

 

La possibilité pour l'administration de facturer les coûts de reproduction

 

La consultation sur place ou la publication en ligne de documents administratifs sont gratuits. En revanche, l'administration peut exiger le paiement des frais exposés pour la reproduction et l'envoi de documents administratifs.

 

L’article R. 311-11 du code des relations entre le public et l’administration précise que « Pour le calcul de ces frais sont pris en compte, à l’exclusion des charges de personnel résultant du temps consacré à la recherche, à la reproduction et à l’envoi du document, le coût du support fourni au demandeur, le coût d’amortissement et de fonctionnement du matériel utilisé pour la reproduction du document ainsi que le coût d’affranchissement selon les modalités d’envoi postal choisies par le demandeur ».

 

Les frais autres que le coût de l’envoi postal ne peuvent excéder des montants définis par l’arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001 :

  • 0,18 euro la page en format A4
  • 1,83 euro pour une disquette
  • 2,75 euros pour un cédérom

 

L’ensemble de ces dispositions s’applique aussi bien aux collectivités territoriales (20161394) qu’à l’État et à ses établissements publics (20130909).

 

L’article R.311-11 du code des relations entre le public et l’administration précise que « l’intéressé est avisé du montant total des frais à acquitter dont le paiement préalable peut être exigé ».

 

Lorsque les supports de reproduction ne sont pas prévus par les dispositions de l'arrêté du 1er octobre 2001, il appartient à l’administration de fixer elle-même le tarif applicable, dans le respect des dispositions de l’article R. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration. La commission vérifie si les prix pratiqués par l'administration ne sont pas excessifs (20164876, 20161394, 20160328). Lorsque les tarifs ne répondent pas à la réglementation applicable, ils doivent être assimilés à des refus de communication.

 

Si l’administration ne dispose pas des moyens de reproduction adaptés pour satisfaire une demande de communication d’un document, l’administration peut aussi recourir à un prestataire de services extérieur pour la réalisation de copies. Dès lors, il lui appartient de faire établir au préalable un devis auprès d’une société équipée de ces moyens et d’en faire connaître le montant au demandeur (20152747, 20151916). Lorsque l’administration est tenue d’externaliser la prestation, la commission considère que le barème fixé par l’arrêté du 1er octobre 2001 ne s’applique pas : l’administration peut donc facturer le prix exact de la reproduction, par le prestataire, des pièces en cause. L’absence de devis préalable ou d’indications suffisantes de ce devis justifiant le montant réclamé pour réaliser les copies, ou encore la présentation d’un devis dont le montant serait manifestement excessif, sont toutefois assimilées par la commission à un refus de communication (20164876, 20161394). Si le demandeur accepte la somme à payer et fait parvenir à l’administration le règlement correspondant avant travaux, celle-ci a l’obligation de les faire effectuer en son nom et de les lui adresser (20064872, 20072668).

 

L’absence de régie de recettes permettant d’encaisser le paiement de ces frais ne peut pas être invoquée pour faire obstacle à la délivrance de copies. La CADA rappelle qu’il appartient à l’administration, en ce cas, de délivrer gratuitement les copies des documents administratifs demandés, en application de l’article L.311-9 du code des relations entre le public et l’administration (20073084, 20074485).

 

La commission considère que l'administration ne peut réclamer au demandeur le paiement des frais correspondant au temps que ses agents ont consacré pour rechercher le document sollicité (20174466), ni les frais de rapatriement des dossiers dont elle a confié la gestion et la conservation à un prestataire externe (20165064).

 

L'exclusion du droit d'accès des documents faisant l’objet d’une diffusion publique

 

En vertu du quatrième alinéa de l’article L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration, les documents faisant l’objet d’une diffusion publique échappent à l’obligation de communication instituée par ce texte, puisque les citoyens sont censés pouvoir se les procurer par leurs propres moyens (20130461, 20161009).

 

La CADA s’en tient toutefois à une acception relativement étroite de la notion de diffusion publique. Elle considère en effet que seuls peuvent entrer dans cette catégorie les modes de publicité qui offrent aux demandeurs des garanties équivalentes, dans le temps et dans l’espace, à celles qui résultent du droit d’accès ouvert par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. C’est notamment le cas pour :

  • la publication au Journal Officiel (20130095, 20165356) ;
  • la publication au recueil administratif d’une préfecture quand le demandeur réside dans le département ;
  • la consultation télématique ou informatique moyennant le paiement d’une somme modeste comme le service infogreffe (20134370) ;
  • la publication sur le site internet d’une commune (20180907).

 

En revanche, l’affichage de documents administratifs ou leur diffusion dans la presse ne peuvent être regardés comme une diffusion publique dispensant l’administration de satisfaire à ses obligations en matière de communication (20155008, 20180468).

 

Lorsque la consultation sur internet de documents administratifs librement communicables est subordonnée à la création préalable d'un compte personnel, la commission considère que ces documents ne peuvent être regardés comme faisant l'objet d'une diffusion publique au sens du quatrième alinéa de l'article L. 311-2 du code de relations entre le public et l'administration (20180003).

 

La publication de documents administratifs par l'administration :

Plusieurs dispositions du code des relations entre le public et l'administration introduites par la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique visent à accroître le nombre de documents publiés à l'initiative de l'administration. La CADA est compétente pour se prononcer sur la délivrance de conseils (20165888) ou d’avis (20176028, 20180276) en cas de refus de publication en ligne.

 

L’article L. 312-1 du code des relations entre le public et l’administration consacre d'abord la faculté des administrations de rendre publics les documents administratifs qu’elles produisent ou reçoivent.

 

Le législateur a surtout imposé aux collectivités territoriales de plus de 3 500 habitants et aux administrations dont le nombre d'agents est supérieur à 50 équivalents temps plein l’obligation de publier en ligne certaines catégories particulières de documents.

 

Le 1° de l'article L. 312-1-1 du CRPA prévoit ainsi que doivent être publiés les documents que les administrations communiquent en application des procédures prévues au titre Ier du livre III du CRPA, en réponse à une demande individuelle.

 

Ces administrations sont également obligées de publier les documents qui figurent dans les répertoires d'informations publiques visés à l'article L. 322-6 du CRPA, ainsi que les bases de données, mises à jour de façon régulière, et les données, mises à jour de façon régulière, dont la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental.

 

La publication en ligne, à l’initiative des autorités administratives, des documents qu’elles produisent ou reçoivent est régie par les dispositions de l’article L. 312-1-2 du code des relations entre le public et l’administration.

 

Cet article dispose que : « Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires, lorsque les documents et données mentionnés aux articles L. 312-1 ou L. 312-1-1 comportent des mentions entrant dans le champ d'application des articles L. 311-5 ou L. 311-6, ils ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement permettant d'occulter ces mentions. Sauf dispositions législatives contraires ou si les personnes intéressées ont donné leur accord, lorsque les documents et les données mentionnés aux articles L. 312-1 ou L. 312-1-1 comportent des données à caractère personnel, ils ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement permettant de rendre impossible l'identification de ces personnes. Une liste des catégories de documents pouvant être rendus publics sans avoir fait l'objet du traitement susmentionné est fixée par décret pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. (...) »

 

En d'autres termes, pour pouvoir faire l’objet d’une publication par l’administration, un document administratif doit, au regard des mentions qu’il contient, être communicable à toute personne.

 

Il doit, en outre, satisfaire aux conditions posées au deuxième alinéa de l’article L. 312-1-2 s’agissant de la protection des données à caractère personnel, s’il comporte des données de cette nature. Il résulte de ces dispositions que des documents comportant des données personnelles ne peuvent être publiés en ligne que s'ils ont fait l'objet d'un traitement permettant de rendre impossible l'identification de ces personnes, ou dans les trois hypothèses suivantes :

  • si une disposition législative autorise une telle publication sans anonymisation ;
  • si les personnes intéressées ont donné leur accord ;
  • si les documents figurent dans la liste prévue par le décret mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 312-1-2 du CRPA. Ce décret n'a cependant pas encore été adopté.

 

Les documents communiqués sont donc, dans la très grande majorité des cas, strictement identiques aux documents publiés. Il peut toutefois en aller différemment lorsque le document comporte des données à caractère personnel, comme par exemple, un registre d'enquête publique (20180485).

 

S'agissant des modalités de publication en ligne, la commission considère que la consultation sur internet de documents librement communicables ne saurait être subordonnée à une procédure de demande d'accès impliquant une autorisation préalable de l'administration. L'administration peut uniquement soumettre l'accès à l'ouverture d'un compte personnel, à condition que la création de ce compte soit générée automatiquement sans intervention de sa part. Une publication dans ces conditions n'équivaut cependant pas à une diffusion publique au sens de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration (20180003).

 

En outre, lorsque l'administration publie un document en ligne, elle doit en principe s'assurer que la mise à disposition se fait « dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé » au sens de l'article L. 300-4 du code des relations entre le public et l'administration.

 

Date maj Fiche: 
Mardi, 10 juillet, 2018